Actualmente, en Chile existen más de 52 cuerpos legislativos que regulan las donaciones privadas a bienes sociales. La dispersión del marco regulatorio en esta materia genera un alto costo procedimental tanto a donantes y donatarios, que deben “navegar” en la legislación, con un alto costo de información, muchas veces con la concurrencia de servicios profesionales (legales, contables) para tal efecto, lo que genera un trato discriminatorio en la participación en el sistema entre quienes pueden contar con esos servicios y quienes no tienen acceso a ellos.
Cabe recordar también que, a partir de la entrada en vigencia del Código Civil (siglo XIX), la legislación estableció una serie de cargas a las donaciones, entre ellas, el trámite judicial de insinuación de donaciones ante un juez civil, que debe autorizar las donaciones.
Estas cargas procedimentales y dispersión legislativa tienen consecuencias para el desarrollo de la filantropía en el país. En las Propuestas para modernizar el sistema de donaciones en Chile, de la Mesa de Trabajo convocada por el CEFIS UAI (2018), se afirma que las cargas procedimentales son excesivas y su vigencia no parce razonable a la realidad actual. Asimismo, se plantea que la dispersión legislativa que genera consecuencias discriminatorias, excluyentes y de incertidumbre respecto de los efectos de una donación, tanto para donantes como para donatarios.
Efectos de la dispersión legislativa
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- Traslape entre ámbitos regulados, generando incongruencias o arbitrio a favor de una entidad u otra; de uno u otro tipo de objetivo o ámbito de bien público.
- Incongruencia de enfoques entre la legislación vigente respecto del rol de las donaciones, desde una visión obsoleta respecto del bienestar social, referido aún como “beneficencia”, hasta una mirada más actual respecto del aporte que las donaciones pueden hacer al funcionamiento de organizaciones beneficiarias.
- Consecuencias imprevistas para donante y donatario derivadas de una donación, dada la multiplicidad de reglas legales aplicables y de los distintos dictámenes del Servicio de Impuestos Internos en la materia. Por ejemplo, en el caso de la regulación que establece topes de los montos de las donaciones, se hace difícil al donante conocer si una donación supera el límite del monto global absoluto de donaciones durante el año que realiza la donación. O bien, en las donaciones en especie es posible que no se tenga certeza respecto de los efectos en el IVA. Dada la dispersión y traslape normativo, también es posible que suceda que una donación con igual objetivo presente diversos tratamientos tributarios, lo que requiere contar con una asesoría especializada para comprender a cabalidad los efectos civiles y tributarios de una donación.
- Compartimentación de la legislación en base a ámbitos específicos de bien público, que genera discriminación entre ámbitos con amplios beneficios y ámbitos ausentes de legislación (tales como conservación medioambiental, emprendimiento, salud, culto). Junto con ello, esta regulación compartimentada en sectores comprendidos como silos (ejemplo, el ámbito de cultura diferenciado del de superación de la pobreza o de educación) genera una ausencia de una visión más integral del desarrollo social o del bienestar de las personas.
- Diferencias procedimentales entre las distintas legislaciones para materializar una donación, estableciendo en algunas mecanismos simples para los donantes y donatarios (ejemplo Ley de Rentas Municipales) mientras en otras establecen cargas procedimentales relacionadas con la admisibilidad de organizaciones donatarias y de aprobación de proyectos a llevar a cabo con donaciones (como es en el caso de las leyes que regulan las donaciones para fines culturales y sociales). Se generan así diferencias de tratamiento incluso entre legislaciones que contemplan incentivos tributarios similares (como sucede en la Ley de Donaciones Universitarias versus la Ley de Donaciones con Fines Culturales o Sociales).
- Diferencias entre legislaciones que incentivan las donaciones respecto de la participación de tipos de contribuyentes, generando exclusiones de la participación de personas naturales en ámbitos y legislaciones relevantes que cuentan con incentivos establecidos (como la Ley de Rentas Municipales).
- Diferencias entre legislaciones que incentivan las donaciones del tipo de bienes a donar permitidos. Mientras en la mayoría solo se permite donaciones en dinero, algunas permiten donaciones en especie, generando diferencias discriminatorias en el acceso a recursos privados entre ámbitos relevantes del bienestar social.
En las Propuestas para modernizar el sistema de donaciones en Chile, de la Mesa de Trabajo convocada por el CEFIS UAI (2018), se manifiesta la necesidad de que el sistema otorgue claridad de la reglamentación asociada a la donación. “Las consecuencias de una donación deben ser simples para donante y donatario, de forma tal que se puedan administrar sin el surgimiento de efectos colaterales no previsibles o sujetos a interpretaciones que generen tratos diferenciados ex post”.
Para ello, plantea el informe, se debe tener como principio lograr la integración de distintos participantes y diversos ámbitos, simplificando sus mecanismos de implementación.
Para efectos de simplicidad, se propone como mejor posibilidad un sistema único, que se encuentre reglamentado en un único cuerpo legal, de forma de evitar la dispersión, arbitraje, traslape y dificultades actuales. «La implementación de un régimen de donaciones único tanto para donantes como para donatarios de la sociedad civil subsanaría y eliminaría las barreras de entrada que se generan debido a la multiplicidad de cuerpos legales y dictámenes administrativos dispersos, diversos, traslapados, que son, en la práctica, de muy difícil manejo para quienes no cuentan con acceso a asesorías especializadas (legal y contable) sobre la materia».
