junio 21, 2018

En Chile actualmente existen 234.502 organizaciones sociales, lo que equivale a una tasa de 13 organizaciones cada mil habitantes. Esta cifra duplica la tasa estimada para Australia y casi triplica la de Estados Unidos. Además, 48% de estas fueron creadas a partir del año 2006, lo que da cuenta de un sector que ha intensificado su formalización en la última década (Centro de Políticas Públicas UC, 2017).

Las fuentes de financiamiento de las organizaciones de la sociedad civil son mixtas, dando cuenta de una diversidad que permite construir un necesario equilibrio independencia respecto de una fuente de financiamiento única, que tiende a imponer sus términos y condiciones sobre la organización. La filantropía representa el 15% del total de financiamiento de las organizaciones de la sociedad civil en Chile, cifra menor al 18% estimado el año 2004 pero de todas formas mayor al 10% que representa en países de altos ingresos, donde se incluye Chile (Centro de Políticas Públicas UC, 2017).

Pero a pesar de este importante número de organizaciones de la sociedad civil y su composición financiera, existe una amplia diferencia entre el número de organizaciones que efectivamente logra captar donaciones privadas y el número de organizaciones elegibles.

Por ejemplo, a partir de la Ley de Donaciones Sociales y la Ley de Donaciones Culturales.

En la Ley de Donaciones Sociales existe un Registro de Donatarios, a través del cual se pueden presentar iniciativas al Banco de Proyectos para obtener donaciones acogidas a dicha Ley. Sin embargo, al analizar los datos del Ministerio de Desarrollo Social, de las instituciones aprobadas en 2016, solo el 18% logró obtener el financiamiento.

Algo similar ocurre con la Ley de Donaciones Culturales. Esta requiere que el Comité de Donaciones Culturales evalúe y apruebe los proyectos presentados por los beneficiarios. En 2016 hubo 392 iniciativas culturales aprobadas por un monto de $79.253.271.868, y el monto de donaciones solo llegó a $8.452.436.074, equivalente a un 10% del monto aprobado.

En suma, los datos muestran una limitada movilización de contribuciones privadas filantrópicas a ámbitos de bienestar social. La concentración de donaciones que evidencia el sistema es un desafío que se aborda en las Propuestas para modernizar el sistema de donaciones en Chile, de la Mesa de Trabajo convocada por el CEFIS UAI (2018), donde se señala que se debe dar un paso inicial para enfrentarla: contar con un análisis en profundidad de las causas que lo originan. “Un buen diagnóstico y una visión comparada debieran permitir el desarrollo de mecanismos orientados a mejorar el acceso equitativo a los donatarios”.

El informe destaca que el sistema de donaciones “debiera incentivar la participación de los distintos tipos donantes, reducir el costo de la donación que se realiza en el sistema a un nivel que permita aumentar los flujos de recursos hacia las organizaciones sociales a un nivel mayor respecto de la renuncia fiscal que los incentivos conllevan“. Para ello, propone un sistema que regule y construya una alianza público-privada-sociedad civil, para que las personas naturales y jurídicas contribuyan a proyectos y organizaciones sin fines de lucro con mérito social.

Asimismo, plantea que el sistema debe mejorar los incentivos con el fin de convocar la participación de todo tipo de contribuyentes, personas naturales y personas jurídicas en similar trato y condiciones. “El diseño del sistema debe entregar las condiciones necesarias para aumentar el flujo de donaciones hacia el bienestar social, mediante un ordenamiento de los incentivos tributarios que permitan asegurar que se incentiva no solo a los grandes contribuyentes/personas jurídicas, sino con las mismas posibilidades a contribuyentes/personas naturales bajo un concepto de que la filantropía es un eje transversal que convoca a todos los actores sociales y por lo tanto, la legislación los incorpora en la misma medida”.

El informe recoge una serie de propuestas para fortalecer los incentivos tributarios, que no necesariamente requerían incrementar créditos tributarios, sino básicamente por no castigar con un alto costo al donante. Se pone especial énfasis respecto a la necesidad de establecer sistemas para minimizar o neutralizar el costo asociado a la donación que excede el tope o límite global absoluto a las donaciones, generando un sistema que permita reducir el efecto de sobrecosto o castigo a la donación producida por la aplicación del impuesto multa para el donante, bajo un mecanismo que al mismo tiempo resguarde el costo fiscal de esta donación realizada sobre el tope.

El documento plantea que el sistema de incentivos debe ir acompañado de un fortalecimiento de la capacidad de organizaciones donatarias para el levantamiento de donaciones y un diagnóstico acabado de las razones que impiden a organizaciones sociales elegibles en el sistema lograr captar donaciones (entre ellas se han mencionado capacidad operativa, sesgo de donantes, falta de redes, etc.). “Se hace necesario desarrollar un programa que, desde la política pública, atienda el objetivo de fortalecer la capacidad de las organizaciones sociales tanto institucionales como en creación de alianzas y redes, con el fin de fortalecer su capacidad de levantamiento de recursos”.

Junto con los incentivos tributarios y el fortalecimiento de la capacidad de captar donaciones, el informe analiza las falencias en  la regulación que rige la creación de fondos patrimoniales en las organizaciones sin fines de lucro (asimilables a los endowments) y que constituyen un elemento fundamental para la sostenibilidad en el tiempo de las organizaciones sin fines de lucro: “Existe un vacío en términos de regulación establecida a nivel legal y no reglamentaria, que permita establecer una hoja de ruta clara para organizaciones sin fines de lucro que buscan constituir fondos patrimoniales con donaciones privadas que permitan asegurar su sostenibilidad con proyección en el tiempo, factor relevante para el desarrollo de programas destinados a generar impacto social significativo”.


En las Propuestas para modernizar el sistema de donaciones en Chile, de la Mesa de Trabajo convocada por el CEFIS UAI (2018), se establece la necesidad de mejorar la capacidad de movilización de recursos privados a bienes públicos desde tres pilares: el mejoramiento de los incentivos tributarios, en igualdad de trato a personas naturales y jurídicas; el fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones donatarias en el levantamiento de recursos privados; y una legislación clara que entregue certeza jurídica, con incentivos y procedimientos simples para la constitución de fondos patrimoniales a partir de donaciones privadas que permitan asegurar la estabilidad financiera de organizaciones sin fines de lucro.

Para el fortalecimiento de la capacidad de organizaciones donatarias en levantamiento de donaciones, el documento propone una reformulación de fondos públicos existentes (como el dirigido por la Dirección de Organizaciones Sociales del Ministerio de Desarrollo Social). Asimismo, analizó las ventajas y desventajas de un fondo común de donaciones en base a un porcentaje de las donaciones realizadas. Si bien se reconoció el valor de este mecanismo en allegar recursos privados a organizaciones más pequeñas, se señaló la relevancia de que el diseño de esta política debe respetar la voluntad del donante y evitar aumento en el costo de la donación, factores que podrían generar un efecto de fuga de donaciones, como sucedió con el fondo mixto de la Ley de Donaciones Sociales previo a su modificación (obligatoriedad versus incentivos). De la misma forma, el diseño de esta política debiera tener un enfoque catalítico, es decir, no solo en la entrega de donaciones, sino en fortalecer la capacidad de las organizaciones de transitar desde el fondo mixto a la capacidad y redes que le permitan realizar un levantamiento autónomo de donaciones.

En tanto, para la estructuración de fondos patrimoniales, el informe destaca la necesidad de establecer por ley un sistema claro y simple que entregue certeza jurídica no solo al momento de constitución de la fundación, sino también en el ciclo de vida de las organizaciones sin fines de lucro. En términos de propuestas específicas, la Mesa de Trabajo planteó la necesidad de que —bajo condiciones pre-definidas pero flexibles en el uso y tiempo de uso del capital—, las donaciones o las cuotas tanto ordinarias como extraordinarias que hacen los asociados de una fundación puedan tener el carácter de ingreso no renta (referencia Artículo 17 número 11 del Impuesto a la Renta) para los donatarios, y no solo el aporte original que lleva a cabo el fundador, dejando claro que los aportes posteriores que efectúan los asociados no son donaciones afectas a impuesto de donaciones, como tampoco a impuestos a la renta.